Por Karin Anchelía Jesusi.- El derecho a la consulta para pueblos indígena en el Perú está vigente desde hace 17 años, con la ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sin embargo, se continúa otorgando concesiones forestales, petroleras y mineras en territorio indígena sin previa consulta a los pueblos, provocando que el número de conflictos sociales vaya en incremento.

Hasta el mes de mayo, la Defensoría del Pueblo registró 227 conflictos sociales, de los cuales el 51.5% se origina por conflictos socioambientales, los mismos que se concentran en las regiones de Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Junín, Lima, Piura y Puno, todas ellas regiones con poblaciones indígenas.

El Estado peruano ha concedido a las industrias extractivas lotes que abarcan cerca del 75% de la selva amazónica. Además, promulgó una serie de decretos legislativos que favorecían las concesiones de actividades extractivas en territorios indígenas, lo que provocó una gran movilización indígena durante cuatro meses en el 2009, una lucha que terminó con enfrentamientos en la ciudad amazónica de Bagua el 5 de junio del mismo año, con un saldo de 33 personas muertas entre indígenas awajun y policías.

La aplicación de la consulta previa, establecida en el Convenio 169, constituiría una herramienta efectiva para poner fin a esta conflictividad social. Así pareció entenderlo el Congreso cuando el 19 de mayo del 2010 aprobó la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la OIT, y que contó con el consenso, apoyo y respaldo de todas las organizaciones indígenas e instituciones de la sociedad civil.

Gobierno sin buena fe

Con esta ley el Perú se puso a la vanguardia al ser el primer país de Latinoamérica en aprobar una ley de consulta —otras naciones han promulgado reglamentos—, mereciendo el saludo de diversas organizaciones indígenas y de derechos humanos, la Defensoría del Pueblo, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y el relator especial de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, James Anaya, por considerarla compatible con el Convenio 169 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

No obstante, un mes después el Ejecutivo hizo ocho observaciones a la ley e impidió su promulgación. Entre las observaciones del Ejecutivo está precisar que el Estado tiene la decisión final respecto a la medida legislativa o administrativa a adoptar, que la consulta sólo debiera proceder en las áreas asignadas en propiedad a las comunidades nativas de la Amazonia. Llega a decir que no considera derivada del Convenio 169 la obligación de consultar a los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos.

Para Hernán Coronado, del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), “las observaciones que hizo el Ejecutivo a la Ley de Consulta son bastante peligrosas, pues terminan por desnaturalizar el derecho a la consulta y no sólo el derecho a la consulta, sino también otros derechos”.

“A nuestro parecer, las observaciones [del Ejecutivo] están fundadas en argumentos políticos y no jurídicos. El Estado Peruano ya no puede poner en duda o cuestionar, como antes lo hacía, si cumple o no con el derecho a la consulta. Sabe que tiene que cumplir y lo que está buscando es minimizar las condiciones del derecho para que este no sea efectivo”, agregó.

Por su parte, Alicia Abanto, jefa del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo, precisó: “Son dos puntos principales en los que manifestamos públicamente nuestra oposición; uno, que en nuestro país existen pueblos amazónicos y también andinos. Tenemos diversas etnias quechuas y aymaras; por tanto es incorrecto afirmar que sólo existen indígenas en la Amazonia, como plantea el Ejecutivo”.

“El otro punto es que el derecho a la consulta se aplica a los pueblos indígenas independientemente del tema de titulación de tierras, no se puede condicionar el derecho a las circunstancias de que un pueblo este o no titulado, porque una ley no puede limitar el derecho”, agregó Abanto.

Consultas para todos los gustos
“Desde hace mucho tiempo las comunidades hemos solicitado que salga [se promulgue] la Ley Marco de Consulta para los Pueblos Indígenas, en mérito al Convenio 169 de la OIT, pero lamentablemente el gobierno no quiere que salga, porque ellos dicen: ‘Cómo es posible que vayamos a consultar a comunidades campesinas y nativas que son ignorantes’. Esa es la lógica de este gobierno”, afirma Benito Calixto, dirigente de la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI).

Actualmente el Congreso tiene dos propuestas de ley esperando su debate y aprobación. Una es la emitida el 6 de julio del 2010 por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología, que busca que se mantenga el texto original de la ley aprobada el 19 de mayo del 2010, y la otra es el de la Comisión de Constitución, emitida una semana después que la primera, es el dictamen de allanamiento en el que se aceptan las observaciones del Ejecutivo.

“El derecho a la consulta está vigente y aunque no tengamos la ley, no es excusa suficiente para que el Estado no consulte, ni lo exime de responsabilidad en el incumplimiento del derecho a la consulta”, indica Coronado. “Por eso ahora tenemos una proliferación de metodologías de consulta; cada quien y cada sector está interpretando la consulta a su manera”.

En el mes de octubre del 2010, se inició la primera iniciativa de consulta del Legislativo a los pueblos indígenas. La Comisión Agraria del Congreso de la República impulsó la consulta a las organizaciones nacionales indígenas sobre la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que con muchas dificultades avanzó hasta la etapa informativa, con talleres nacionales y regionales descentralizados, pero en el último taller nacional del 12 al 14 de mayo de 2011, el proceso de diálogo quedó suspendido al no llegar a acuerdos sobre 24 artículos de la referida ley, además los lideres indígenas aseguraron que no existía ninguna garantía que sus aportes sean recogidos en el proyecto de Ley ya que la redacción final y la reglamentación de la Ley estaría a cargo del Congreso y que al final seria aprobado por el Pleno sin consular adecuadamente a los pueblos indígenas.

Y así fue. El 15 de junio el Congreso aprobó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre sin haberse dado un adecuado proceso de consulta a las comunidades indígenas que viven en los bosques amazónicos desde tiempos ancestrales.

El pasado 12 de mayo, el Ministerio de Energía y Minas aprobó el Reglamento del Procedimiento para la Aplicación del Derecho a la Consulta a los Pueblos Indígenas para las Actividades Minero Energéticas, cumpliendo con una sentencia del 2009 del Tribunal Constitucional. Pero este reglamento no ha sido consultado con los pueblos indígenas, con lo cual desde su promulgación tenemos nuevamente el incumplimiento del Convenio 169.

Ese reglamento ha sido observado y rechazado por diversas instituciones y organizaciones indígenas y para ello tienen razones de sobra. La norma desconoce el principio de flexibilidad de la consulta ya que establece un plazo de 20 días para realizar el proceso y añade 10 días más para evaluar la medida, prejuzgando que todos los pueblos indígenas toman sus decisiones de la misma manera y en tiempo reducido, lo que no se ajusta a la realidad.

Del mismo modo, equipara el derecho de consulta con la de “participación ciudadana” y otorga a los talleres informativos el carácter de consulta confundiendo más a la población. El reglamento precisa también que se harán consultas sobre las concesiones hidroeléctricas temporales, pero ya no sobre las concesiones definitivas negando la posibilidad de que los pueblos indígenas evalúen los Estudios de Impacto Ambiental.

“El Estado ha orientado la discusión del derecho a la consulta a un tema de proceso; con ello busca agotar de contenido el debate de la consulta, pero la consulta no es un derecho abstracto, está vinculado siempre a otros derechos y es que uno consulta para asegurar otro derecho”, asevera Coronado.

“Lo que está en juego son derechos fundamentales de los pueblos indígenas, como la autonomía, el derecho al desarrollo, el territorio y el derecho a la vida, temas que siempre han sido potestad del Estado y que, a partir del Convenio 169 de la OIT, ve limitada su soberanía y ya no puede decidir por los pueblos indígenas, sino son los propios pueblos los que deciden” afirma el representante del CAAAP.

“En materia de pueblos indígenas”, explica Coronado, “existe una característica especial que hace que todos los derechos estén conectados, es decir, la vulneración de un derecho supone siempre la vulneración de otros derechos. Por tanto, la consulta no se limita a lograr el acuerdo o el consentimiento, ya que estas son finalidades del proceso, pero además de la finalidad procesal existe una finalidad sustantiva, que hace que el derecho se mantenga vivo y es el tema de fondo: la posibilidad de que los pueblos indígenas decidan cuáles son sus prioridades de desarrollo, que influyan en las decisiones del Estado y en algunos casos se desista de hacer proyectos que pongan en riesgo sus derechos fundamentales, como el derecho a la vida”.

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